ВВЕДЕНИЕ
Характеристика темы, суть изучаемой проблемы
Значительную часть жилого фонда до настоящего времени составляют микрорайоны 1960-х, 70-х, 80-х годов прошлого века, образующие срединный и периферийный пояс российских городов. Покупка жилья в этих районах является наименее привлекательным выбором, в чем легко убедиться, сравнив цены квартир в этих районах и в относительно благополучных районах, приближенных к центру, с более плотной и благоустроенной средой. Например, открываем портал объявлений realty.dmir.ru, находим Самару и статистику средних цен на 1-комнатные квартиры по районам. В Ленинском районе города (центр) средняя стоимость составляет 3115 тыс. руб., в Октябрьском (периферия центра с "качественными" микрорайонами, построенными по индивидуальным проектам) - 2868 тыс. руб., в Советском (срединная зона с хрущевками) - 2268 тыс. руб., в Промышленном (периферия с застройкой 1970-80-х гг, но и с большими объемами нового строительства) - 2427 тыс. руб. (дата обращения к ресурсу 16.02.2016)
Представим проблемы микрорайонов рассматриваемого периода. К ним, прежде всего, относится несоответствие параметров квартир, общедолевого имущества современным представлениям о комфортном жилье. Низкие потолки, маленькие кухни, подъезды, тесные лифты, плохая звукоизоляция, нехватка парковочных мест и т.п. Эти недостатки сочетаются с высокой степенью физического износа зданий. Застройка ранних серий уже выработала свой ресурс (50 лет) и требует срочной модернизации, по другим сериям проблема модернизации остро предъявит себя в ближайшее время.
В качестве самостоятельной проблемы следует рассмотреть использование территории микрорайона. Планировочная модель микрорайона подразумевает совместное использование жителями всех домов общих внутриквартальных пространств: проездов, участков озеленения, площадок всех типов. Современное российское законодательство требует выделения индивидуальных земельных участков для каждого многоквартирного жилого дома (МКД), и по сути - разграничения зон ответственности, однако планировочная структура микрорайона затрудняет реализацию подобного правового механизма. Несмотря на многочисленные эксперименты, проблема выработки рационального подхода к межеванию территории микрорайона во многом остается не решенной, как в правовом аспекте, так и в аспекте ожидаемого результата в физическом пространстве, морфологии застройки.
До отмены в 2014 году требования об установлении размеров земельных участков в соответствии с нормативами и правилами, действовавшими в период застройки (171-ФЗ), В соответствии с п.3 ст.18 171-ФЗ, ч.4 ст.43 ГрК РФ изложена в новой редакции, исключающей требование учета нормативов и правил, действовавших в период застройки. Более детально данная тема обсуждается в разделах 2.1 и 3.2 настоящей работы. некоторые муниципалитеты выбирали модель так называемого "сплошного" межевания, при которой внутриквартальные территории более-менее равномерно делились на земельные участки многоквартирных домов (далее также - МКД). Эта модель имеет определенные преимущества и недостатки, но в целом достигает поставленной цели - создает основу правового разграничения общественных и частных интересов и закрепляет статус кво в отношении использования территории, параметров застройки.
К сожалению, большинство городов подходят к проблеме межевания районов массовой застройки с совершенно других позиций. Это либо полу-принудительное межевание земельных участков МКД "по отмостке", либо административное противодействие процессу межевания как таковому. В обоих случаях администрация города отстаивает свои теневые интересы, связанные с возможностью распоряжения землей.
В результате, внутриквартальные территории остаются "неразграниченными". Формально эти территории принадлежат государству (в лице муниципальной или региональной власти), а фактически используются жителями. Стандартная дилемма, которая в связи с этим неоднократно обсуждалась, заключается в том, что с одной стороны, у государства недостаточно средств для поддержания этих территорий в нормальном состоянии (не говоря уже о развитии), а с другой стороны, возможности жителей (в лице ТСЖ и ТОСов) принимать какие-то решения, определяющие внешний вид и использование своей территории, сильно ограничены. К примеру, в одном из ТОСов города Самары нам довелось слышать следующие жалобы: незначительное изменение рисунка дворового благоустройства требовало согласования на самом верхнем муниципальном уровне, а решение одного из собственников встраиваемых помещений пристроить со стороны улицы входную группу, вообще никак не зависело от остальных собственников МКД.
Большой объем "неразграниченной" территории является благоприятной почвой для всевозможных злоупотреблений, таких как выделение земельных участков и выдача разрешений на строительство точечных объектов. При точечном строительстве срабатывают чисто рыночные механизмы, когда застройщик пытается на клочке земли выжать максимальный объем застройки. Эти механизмы особенно «успешно» действуют в случаях, когда не установлен правовой режим использования земельных участков посредством правил землепользования и застройки (например, в Москве), либо когда «упрощены» процедуры внесения таких изменений ради содействия интересам застройщиков. Совершенно очевидно, что при этом снижаются параметры комфортности проживания местных жителей, а если разобраться, то ущемляются их интересы как собственников. В Самаре несколько подобных случаев уже приводили к народным выступлениям, попыткам воздействия на муниципальную власть с целью отменить выданные разрешения, прекратить строительство.
Неупорядоченные земельные отношения и разъедающая городскую ткань точечная застройка снижают потенциальные возможности для комплексных преобразований жилой застройки. Требования к комплексности являются особенно актуальными при реновации застройки с домами массовых серий, поскольку момент физического износа и необходимость модернизации наступает единовременно для всех домов. На сегодняшний день в России только Москва имеет ресурсы и правовую базу для проведения масштабных комплексных реноваций жилой застройки, однако эти реновации осуществляются по стандартной схеме - признания домов "аварийными", с последующим расселением. Не трудно догадаться, что в условиях отсутствия у собственников квартир прав на земельные участки под зданиями (не говоря уже о дворовой территории), они не могут претендовать на полноценную рыночную компенсацию за свое жилье. Компетентный взгляд на взаимосвязь правовых норм межевания и формирование упорядоченного города изложен в брошюре [Городская среда: Воздействие правовых норм на повышение качества / Фонд "Институт экономики города", 2014]
Актуальность исследования
Тема межевания микрорайонов активно обсуждалась в начале - середине 2000-х гг., в связи с развернувшейся в то время законотворческой деятельностью, поиском оптимальных сценариев приватизации земли под многоквартирными домами. За последние 10 лет активная полемика в этой сфере пошла на убыль, хотя сама по себе проблема межевания микрорайонов как была, так и осталась. Существует ряд интересных статей и разработок статей на эту тему, есть также работы, посвященные отдельным вопросам, связанным с межеванием (системы кадастра, собственности на землю, вопросы управления жилыми зданиями, действие градостроительных ограничений и т.д.), но научных работ, которые бы комплексно рассматривали проблему межевания микрорайонов, автором на сегодняшний день не выявлено.
В начале - середине 2000-х гг. проводились проектные эксперименты с целью определения наиболее рациональных подходов к межеванию (например, работы Петербургского НИПИГрада). На наш взгляд, экспериментальные проработки в сфере межевания должны быть подняты на новый уровень с учетом накопленного за десятилетия практического опыта межевания, более глубокого понимания проблем и противоречий. В т.ч. представляется актуальным анализ зарубежного опыта стран, имевших аналогичный жилой фонд и вынужденных искать правовые и экономические решения по его модернизации.
Предлагаемый в исследовании ракурс рассмотрения проблемы позволяет связать подходы к межеванию с результатом потенциальных преобразований и необходимыми для этого правовыми условиями. В исследовании впервые будут определены количественные и качественные критерии, соответствующие принципам устойчивого развития жилой застройки, и проведен сравнительный анализ подходов к межеванию. Все это позволит увидеть данные подходы как инструменты "реальной градостроительной политики" Не декларативной градостроительной политики, к сожалению, широко распространённой, подготовить обоснованные предложения для внесения изменений в нормативно-правовую базу.
Объект исследования
Объектом исследования являются районы массового жилищного строительства второй половины 20-го века (микрорайоны), включая специально выбранную конкретную территорию в качестве объекта сценарного моделирования событий и последствий в результате применения альтернативных подходов к межеванию территорий, застроенных многоквартирными домами.
Предмет исследования
Предметом исследования являются правовые условия межевания и альтернативные подходы к межеванию территорий, застроенных многоквартирными домами, а также последствия применения этих подходов (в части морфологических характеристик застройки, способов управления территориями микрорайонов, содержания градостроительной политики в отношении городской территории в целом).
Границы исследования
Содержательно исследование ограничено вопросами межевания территории микрорайона - образования земельных участков существующих многоквартирных домов (созданных в период отсутствия прав частной собственности на недвижимость, включая земельные участки), а именно: принципами межевания, правовыми условиями, определяющими тот или иной подход к межеванию, взаимосвязью между параметрами земельных участков и морфологией застройки, вопросами собственности и способами управления территорией. Территориально работа ограничена изучением районов массового жилищного строительства второй половины 20-го века (микрорайонов) города Самары. В работу включено исследование зарубежного опыта.
Цель исследования
На основе изучения причин возникновения, содержания и последствий применения альтернативных подходов к межеванию кварталов многоквартирной застройки подготовить предложения по совершенствованию нормативной правовой базы градорегулирования и градостроительной политики в части устойчивого развития территорий и обеспечения условий для необходимых преобразований архитектурно-планировочной структуры городов.
Задачи исследования
1. Проанализировать особенности районов массового жилищного строительства 2-й половины 20-го века (микрорайонов) города Самары
2. Рассмотреть различные подходы к межеванию районов массового жилищного строительства (микрорайонов) в аспекте соответствия российским нормативно-правовым условиям и принципам создания устойчивой жилой среды
3. Смоделировать и оценить два варианта преобразования одного и того же микрорайона на основе двух альтернативных подходов к межеванию, провести их качественное и количественное сравнение с позиций локальной сбалансированности, а также воздействия на общегородскую ситуацию (в том числе в отношении наличия/отсутствия возможности уплотнения улично-дорожной сети в результате обеспечения условий для будущих, «отложенных» комплексных преобразований)
4. Подготовить предложения по совершенствованию нормативной правовой базы градорегулирования в части, относящейся к образованию земельных участков существующих многоквартирных домов и комплексному преобразованию территорий их расположения
Гипотеза исследования
Выбор способа межевания предопределяет последствия в части обеспечения, либо уничтожения возможности для необходимых преобразований городской структуры в будущем (в части, например, необходимого для российских городов уплотнения улично-дорожной сети). Поэтому выбор способа межевания является не административно-техническим действием, но гораздо большим - проявлением понимания/непонимания концептуальных основ формирования современного города - предопределяет либо конструктивную, либо деструктивную градостроительную политику.
Предварительно, нам известно, что территории микрорайонов развиваются неупорядоченно, несбалансированно, что существуют серьезные угрозы предотвращения самой возможности будущего развития этих территорий путём их преобразование.
Принятая гипотеза содержит утверждение о том, что выход из указанной кризисной ситуации возможен только если будут устранены "правовые пустоты" - т.е. нарушения правовых норм в части землепользования, если будет достигнуто четкое разграничение территорий общего пользования и территорий, на которых возможно ограничение доступа (внутриквартальных территорий), если все внутриквартальные территории будут полностью "упакованы" земельными участками в соответствии с фактическим использованием, если у каждого земельного участка будет собственник, заинтересованный в содержании и развитии данного земельного участка.
Предположительно, необходимо отказаться от распространенной в России практики формирования земельных участков под многоквартирными жилыми домами по их контуру ("по отмостке"), т.к. такой подход вносит правовую неопределенность в отношении города и жителей конкретной территории, стимулирует точечную застройку, блокирует возможность комплексных преобразований в будущем.
В качестве альтернативы предполагается рассмотреть концепцию "упаковки" территории микрорайонов земельными участками, как вариант т.н. "сплошного межевания", но осуществляемого в расчете на возможные преобразования, осуществляемые в соответствии с принципами устойчивого развития жилой застройки.
Предположительно, в рамках данного подхода можно выделить 2 этапа развития жилого образования. На 1-м этапе происходит сохранение статус кво в части морфологии и параметров застройки, использования территории, с опорой на действующую нормативно-правовую базу. В случае, если структура застройки позволяет разукрупнение кварталов без сноса зданий и нанесения ущерба собственникам, возможно выделение красными линиями новых улиц. На 2-м этапе, осуществляемом в рамках программ комплексного развития застроенной территории, обязательными условиями являются: переформатирование планировочной структуры, вынос транзитных сетей в красные линии улиц, при этом допускается полный или частичный снос зданий. Предположительно, для реализации 2-го этапа преобразований, необходимы отдельные изменения действующей нормативно-правовой базы (в части расширения состава субъектов, экономически заинтересованных в преобразованиях, включая собственников квартир в существующих многоквартирных домах).
В рамках альтернативного подхода к межеванию возможна правовая фиксация обязательных для соблюдения требований (в виде регламентов правил землепользования и застройки - ПЗЗ), обеспечивающих устойчивое развитие территории жилой застройки, причем данные требования могут вводиться также поэтапно, соразмерно текущим преобразованиям.
Предполагается, что сравнение 2-х подходов по ряду количественных и качественных показателей даст наглядную картину преимуществ концепции "упаковки" над неупорядоченным развитием. Для проведения данного сравнения предлагается смоделировать 2 сценария преобразования застройки на примере конкретной территории (микрорайона).
Методы исследования
Изучение литературы, интернет-источников, нормативно-правовой базы по теме диссертации. Анализ кадастровых карт городов. Беседы с сотрудниками профильного департамента города Самары. Натурное ознакомление и фотографирование изучаемой застройки. Обобщение и структурирование полученной из различных источников информации. Проведение эксперимента - графическое моделирование различных сценариев застройки. Сравнительный анализ результатов эксперимента. Логическое конструирование предложений по совершенствованию нормативной правовой базы.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, 3-х глав и заключения. Содержание глав соответствует поставленным исследовательским задачам. В первой главе анализируются особенности районов массового жилищного строительства Самары второй половины 20-го века (микрорайонов). Во второй главе изучается отечественный и зарубежный опыт межевания микрорайонов в контексте российской нормативно-правовой базы и принципов устойчивого развития жилой застройки. В третьей главе формулируются принципы двух подходов к межеванию, соответствующих 2-м возможным направлениям развития "реальной" градостроительной политики, проводится эксперимент, в ходе которого на примере конкретной территории моделируются сценарии развития, соответствующие двум подходам, определяются критерии и проводится сравнительный анализ 2-х подходов.
ГЛАВА 1. АНАЛИЗ МОРФОЛОГИЧЕСКИХ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЛЫХ МИКРОРАЙОНОВ В УСЛОВИЯХ ОТСУТСТВИЯ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА КВАРТИРЫ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ
1.1 Архитектурно-планировочные особенности микрорайонов Исторические сведения о районах массового жилищного строительства приводятся по материалам самарских исследователей [Синельник, 2000; Стадников и Федоров, 2006; Самогоров и др., 2015]. Описание видов жилой застройки (периметральная, строчная, групповая) есть в учебнике "Архитектурное проектирование жилых зданий" [Лисициан и др., 2006]
На протяжении всего 20-го века город Самара (Куйбышев) переживал стремительное развитие. Численность населения в 1925 г. составляла 174 тыс. человек, в 1940 г. - 410 тыс., в 1963 - 881 тыс., в 1980 г. - 1,23 млн. Соответствующее развитие селитебных территорий предусматривалось генеральными планами 1940, 1949, 1965 гг. Расчетные показатели последнего "советского" генплана 1985 г. в результате не оправдались: остановилось развитие промышленности, численность населения к 1997 г. снизилась до уровня 1,17 млн. человек.
градостроительный архитектурный планировочный политика
Рис. 01 Районы массового жилищного строительства 2-й половины 20-го века в Самаре
В 40-е и в начале 50-х гг. ведется активное строительство рабочих поселков при промышленных предприятиях, в основном в районе Безымянки и вдоль железной дороги. Из-за высокой стоимости строительства, 3-4 этажные каменные здания использовались только для обрамления ключевых общественных пространств. Жилые кварталы в основном состояли из 1-2 этажных зданий каркасно-засыпной конструкции (т.н. "бараков"). Впоследствии, эти бараки замещались более капитальным жильем или реконструировались, однако часть этой застройки сохранилась до сих пор и не редко находится в предаварийном состоянии.
Застройка этого периода выделяется ясными планировочными принципами - созданием сетки кварталов, выделением главных улиц и площадей. Дома возводились по периметру квартала, образуя полузамкнутые дворы. В 1-2 этажной застройке, здания располагались не только по периметру, но и на внутриквартальной территории, в логике популярной на рубеже 19-20-х вв. концепции "города-сада". При этом, в целом можно отметить рациональную планировочную организацию кварталов, которая оставляет широкие возможности для последующих преобразований (например, добавления вспомогательных улиц).
Рис. 02 Застройка Безымянки: ансамбль ул. Победа (слева), р-н пр. Кирова (справа), 1965 г. (http://camapka.ru)
С середины 1950-х гг. начинается период "борьбы с излишествами" и активной трансформации строительной отрасли в направлении индустриального домостроения. Первые серии т.н. "хрущевок" возводились из кирпича (1-447) и крупных блоков (1-439), их постепенно вытесняли более дешевые "панельные" серии (1-335, 1-464). На первом этапе достраивались уже сформированные кварталы. В результате, можно наблюдать характерное для Самары "вклинивание" хрущевок в застройку предшествующего периода.
В 1960-х гг. массовое строительство перемещается в срединную зону города в район аэродрома ДОСААФ и ул. Гагарина, и одновременно меняется подход к планировке селитебной территории. Вместо традиционных кварталов возникают микрорайоны площадью от 15 до 30 га, внутри которых исключается движение городского транспорта. Первые микрорайоны еще несут в себе ген периметральной застройки - здания расположены параллельно и перпендикулярно красным линиям и образуют каре вокруг проходных дворовых пространств. Планировочная структура первых микрорайонов теоретически допускает относительно безболезненное деление на кварталы меньшего размера с превращением основных проездов в городские улицы.
С середины 1960-х гг. приоритет отдается строчной застройке - здания располагаются по рельефу, под углом к красным линиям. По такой системе застроен массив Черновских садов и первые микрорайоны вдоль проспекта Карла Маркса. Происходит окончательное упразднение дворовых пространств - весь микрорайон мыслится как единый комплекс, состоящий из жилых зданий, объектов обслуживания и рекреации. Территория квартала никак не дифференцирована и полностью проницаема для пешеходов во всех направлениях.
Рис. 03 Застройка ул. Гагарина, массива ДОСААФ, массива Черновских садов, 1965 г. (http://camapka.ru)
На рубеже 1960-70-х гг строительство микрорайонов разворачивается в секторе между проспектом Карла Маркса и Московским шоссе, на территориях, занятых садами и дачами. Здесь возникают "номерные" микрорайоны с 6 по 15. Размер микрорайонов-кварталов, не расчлененных городскими улицами, достигает 50-70 га. Отличительными особенностями градостроительной мысли этого периода являются: смешанная этажность и совмещение строчного и периметрального типов застройки. Как правило, 5-и этажные "хрущевки" располагаются строчками внутри квартала, а периметр формируется более высокими 9-и этажными зданиями. В основном, используется серия 1-464Д и ее вариации (крупнопанельная серия с поперечными несущими стенами).
Вторым крупным направлением массового жилищного строительства в 1970-е гг становятся территории усадебной застройки, располагавшиеся на границе исторического центра Самары (в границах современных улиц Полевой, Соколова, Киевской). Здесь строятся т.н. "4-й микрорайон центра" и Мичуринский жилой массив. 4-й микрорайон состоит из нескольких уникальных по своему качеству ансамблей (проспект Ленина, ул. Осипенко) и отличается применением большого количества индивидуальных проектов, как на основе серии 1-464Д, так и на основе "кирпичной" серии 1-447С. Мичуринский микрорайон уникален тем, что в нем как бы осуществляется возврат к квартальной планировке (4 квартала размером 250х250 м). Можно лишь предположить, что планировщики пытались реализовать новый на тот момент принцип "групповой застройки" и, в то же время, была какая-то практическая необходимость учесть планировочную структуру поселка Кузнецова, на месте которого строился микрорайон.
В микрорайонах второй половины 1970-х гг. возрастает этажность (9-12 вместо 5-9, с акцентами до 16) и увеличивается плотность застройки.
Рис. 04 7-й микрорайон (слева), Мичуринский микрорайон, фрагмент (справа), 2012 г. (https://maps.yandex.ru)
Принцип "групповой застройки" активно применяется в 1980-90-е гг. Его суть заключается в создании некоего разнообразия, за счет применения зданий различной конфигурации и этажности. Создавался своеобразный паттерн из зданий (жилая группа), который затем тиражировался. В пределах квартала-микрорайона могло находиться несколько таких групп, но деления между ними не всегда были четкими. Примером подобной застройки является микрорайон Приволжский, который состоит из 8 кварталов площадью 10-20 га, каждый из которых, в свою очередь, состоит из 2-4 жилых групп. В 1980-е гг начинает применяться крупнопанельная 90-я серия с увеличенными размерами кухонь (т.н. "улучшенная планировка"). Последние "советские" микрорайоны "Солнечный", "Ипподром" и ряд других застраиваются с использованием серии 90-К, разработанной в 1987 г. специально для Самары и отличавшейся еще большей комфортностью. Здания серии 90-К легко определяются по характерным закруглениям лоджий.
Рис. 05 Микрорайоны Солнечный, Приволжский (вверху), застройка по ул. Демократической, серия 90-К (внизу), 2012 г. (https://maps.yandex.ru)