Основы градорегулирования

Градорегулирование базируется на принципах территориального самоуправления и разделения функций, прав и обязанностей органами муниципального управления (мэрией, префекту­рой, руководством муниципальных округов), самоуправления и не­зависимыми агентами развития (застройщиками и инвесторами, владельцами недвижимости).

Международный опыт градорегулирования демонстрирует воз­можности местной администрации уверенно вести переговоры с инвесторами об условиях будущих сделок, заключать перспективные соглашения с застройщиками и консолидировать ресурсы для развития городской среды. Для этого разрабатываются планы развития и правовые документы, определяющие порядок подготовки и согласования архитектурных проектов.

Разрешение на застройку. Любой архитектурный проект в городе начинается с получения разрешения на использование конкретного участка («Планировоч­ное разрешение»). В разных странах этот регламент оформлен раз­личными процедурами: с привлечением экспертов, с опросом сосе­дей, с рассмотрением на архитектурном совете. Второй раз архитек­турно-планировочное управление может вмешаться в процесс ос­воения участка уже на стадии согласования проектного решения. Чем раньше заказчику известны требования к участку, тем проще обеспечить их выполнение.

Отвод участка. Перед началом освоения участка будущие застройщики обязаны получить разрешение. С помощью этой процедуры администрация решает три задачи:

• получает информацию о том, какое строительство ведется на территории;

• передает информацию об условиях строительства; ставит в известность о местном законодательстве, законах и нормах .

При рассмотрении заявок на отвод участка органы архитектурно-планировочного управления (АПУ) обязаны рассматривать все весомые соображения по каждому конкретному случаю. На планах градостроительного развития указаны условия освоения участков. «Если актуальный (не просроченный) план развития дает одно­значный ответ, то этот факт будет иметь решающий вес при рассмот­рении заявки и не рекомендуется еще раз анализировать достоин­ства утвержденной в Плане развития градостроительной политики. Но и населению не следует поднимать вопрос о новом обсуждении условий предоставления участка, если эти условия уже были пред­метом обсуждения в период подготовки и составления Плана разви­тия» [15]. Для того, чтобы в результате изменения конъюнктуры планы не потеряли свою значимость, они должны быть достаточно гибки­ми и регулярно пересматриваться. В период подготовки и пересмот­ра Плана развития власти могут отказаться от рассмотрения круп­ных проектов на том основании, что градостроительная политика находится в стадии пересмотра.

Дополнительные условия освоения участка. Дополнительные условия (обременения) при отводе земли дают возможность разрешить строительство там, где без этого пришлось бы от него отказаться. Как правило, в виде условий выдвигается до­левое участие в коммунальном строительстве или компенсация не­избежного ущерба для соседних участков.

Использование этих условий повышает эффективность контроля за строительством и делает систему планирования более гибкой. Для достижения этих целей условия должны быть ясными, резонными, практичными и отвечать следующим требованиям:

• быть необходимыми при данном способе использования территории;

• относиться к вопросам планировки застройки;

• относиться к заявленному строительству;

• предоставлять возможность контроля исполнения (быть под­ контрольными );

• быть точными и резонными по всем другим аспектам.

Застроечный сбор и дифференцированный налог. Существуют организационно-правовые способы, при по­мощи которых можно регулировать присутствие определенных объектов на территории. Например, контрольными показателями может быть количество автомашин, которое связано с эксплуатаци­ей объекта. Среди обременения может быть и запрет (морато­рий) на определенные виды деятельности.

Льготы и привилегии застройщикам. С появлением независимых инвесторов-застройщиков обостри­лась проблема координации строительных инициатив.

Наиболее распространенным стимулом для застройщиков явля­ется установление льготного финансового режима для определенных объектов строительства или участков территории. Например, назначение районов с привилегированными условиями развития бизнеса, снижение налога на имущество. Другим способом привлечения инвестиций к общественно необ­ходимым сооружениям является их увязка с высокорентабельными объектами. В отечественной практике это может быть обязательство построить объекты социально-культурной сферы при получении прав на комплексное освоение территории. В зарубежной практике это разрешение увеличить этажность и плотность застройки при условии выделения первых этажей под общественно важные объек­ты, например, театр или выставочный зал. В Нью-Йорке такого рода стимулы были использованы в 60-70 гг. прошлого века для созда­ния открытых общественных площадок перед высокими админист­ративными зданиями.

Финансовые льготы могут принимать различные формы: прямые субсидии проекта, налоговые льготы, строительство опорной инфра­структуры (которая должна послужить катализатором дальнейшей застройки).

Наиболее распространенным стимулом для застройщиков явля­ется установление льготных организационно-правовых и финансо­вых условий для определенных объектов строительства.

Строительство школ, дорог, пешеходных пространств, парков все чаще производится с участием частного капитала застройщиков, что достигается за счет долевого участия или включается как часть обязательств при комплексном освоении территории. Условия доле­вого участия определяются уже на стадии правового зонирования.

Перенесение прав на строительство. Ограничение плотности застройки в центральных районах горо­да делает эти участки неинтересными для коммерческого использо­вания. Для того чтобы привлечь инвестиции к реконструкции этих районов в США существует механизм компенсации упущенной вы­годы в виде «Перенесения прав на строительство» [15].

Ограничение прав собственника обычно связано с общественны­ми интересами.

Регулирование рынка недвижимости. Городская администрация может использовать несколько форм воздей­ствия на функционирование рынка земли и недвижимости в городе:

• предоставить информацию о территории в целом, если это способствует привлечению внимания частных инвесторов к конкретному району;

• дополнительные стимулы для застройки путем прокладки сетей инженерных коммуникаций и дорог за счет общественных фондов, оздоровления окружающей среды;

• регулировать застройку путем предотвращения взаимо-исключающего роста городских функций и сохранения резервов и ресурсов для дальнейшего развития;

• обеспечивать прямые и косвенные субсидии для привлечения инвесторов и выравнивания баланса затрат и прибыли.

Компенсации владельцу собственности возможны, если назначение или запрещение определенных видов использования территории связано с потерей коммерческой выгоды владельцем. Для этого в мировой практике существуют такие приемы как «Передача прав на строительство» и «Плата за последствия», «Дифференцированный налог», программы финансовой помощи и др. [15].

«Правила землепользования и застройки» регламентируют права использования объектов недвижимости:

• перечень условий и ограничений, связанных с освоением тер­ритории;

• порядок получения исходно-разрешительной документации и взаимодействия с контролирующими и согласующими инстанциями;

• обязательства по долевому участию в развитии городской ин­фраструктуры и эксплуатации территории [15].

Введение этих мер позволяет ускорить процесс получения раз­решения и, тем самым, делает более стабильным инвестиционный цикл в строительстве. На стадии планирования и выдачи разреше­ния намного удобнее контролировать строительство, чем применять закон к уже готовым проектам и постройкам.

На определенном этапе реализации планов возникает вопрос о том, как способствовать распространению информации о перспек­тивном градостроительном объекте. Реализация градостроительных проектов часто задерживается из-за того, что планирующая организация не имеет достаточно ре­сурсов, а заказчик не заинтересован в распространении информа­ции. Распространение информации направлено на формирование от­ветной реакции со стороны покупателей или продавцов участков, недвижимости, объектов городского хозяйства. Этого можно доби­ваться либо напрямую, путем рекламы и продвижения целевым группам населения, либо косвенными способами, такими как функ­ционально-пространственная реорганизация территории или упро­щение организационных условий градостроительной деятельности.

В любом случае целью маркетинга будет «изменение специфи­ческого ответа со стороны потенциальных клиентов», в том числе:

• формирование точки зрения или обучение. Целью может быть формирование положительной ответной реакции у целевых групп населения путем распространения информации и ее закрепление привлекательными примерами. Благодаря этому формируется общественная поддержка проекта и мнение о его коммерческой привлекательности;

• стимулирование ответных действий. Если целевые группы населения уже имеют положительное отношение к проекту градостроительного развития, то следующим этапом может быть их деятельное участие в реализации проекта, например, в виде политической поддержки, инвестиций, других форм участия. Рыночная активность большинства некоммерческих общественных организаций направлена на формирование именно такого отклика;

• изменение сложившегося мнения. Это наиболее сложная задача, поскольку переубеждать всегда труднее. Население, обычно, не любит перемен, поэтому для того, чтобы добиться положительной оценки программы развития, предстоящие перемены следует связать с чем-то, в чем люди уверены и что знают на практике. Тогда уже существующее благоприятное впечатление об аналогичном объекте будет служить проводником положительных реакций по отношению к новому. Таким якорем могут служить мнения или представления, которые уже имеют широкое распространение сре­ди потенциальных клиентов.

Локомотивы городской реконструкции. Локомотивами реконструкции обычно называют крупные кор­порации, владеющие большими участками земли в городах [15]. Земле­владельцы заинтересованы в повышении плотности застройки, по­скольку это ведет к росту стоимости недвижимости на соседних уча­стках. «Партнерства» и «Корпорации городского развития» также могут выступать в качестве движителей городского строительства. Партнерство может быть оформлено в качестве самостоятельной организации или состоять из системы договоров и контрактов. Особенно важно фор­мирование такого партнерства на ранних стадиях планирования.

Представляется весьма целесообразным изучение опыта созда­ния и функционирования подобных организаций, где одновременно с проектированием объектов разрабатывается технология их финан­сирования и практической реализации, осуществляется руковод­ство строительством, а в дальнейшем и эксплуатацией.

Корпорации развития городов стали создаваться в Великобритании с 1980 г. с целью обеспе­чения всего цикла прогнозирования, планирования, проектирования и реализации строительства в рамках единой организации. «Корпо­рация» - административная единица и в то же время коммерческое предприятие, которому были даны значительные полномочия в раз­витии определенной выделенной территории. В пределах согласован­ного плана корпорации должны иметь право строить различные объекты, но в том числе и согласованное количество общественно-необходимых объектов, используя для этого средства, получаемые за счет правительственных субсидий и продажи участков. Цель созда­ния таких структур состоит в организации благоприятных условий для частных инвестиций. КРГ являются очень эффективными в ре­шении задач возрождения центральных районов городов.

Корпорациям были переданы значительные полномочия, в том числе право отводить участки и контролировать строительную дея­тельность независимо от местных властей; право приобретать и пе­редавать участки земли. Финансирование инженерной инфраструк­туры, первичное отчуждение земли и ряд других общественно необ­ходимых работ осуществлялись путем целевых инвестиций цент­рального правительства; в ряде случаев полномочия были еще шире.

Схема управления городским центром была выдвинута в Великоб­ритании в 1980 г. для решения проблем возрождения деградирую­щих районов города. Цель формирования «Схемы управления го­родским центром» состоит в повышении конкурентоспособности территории, улучшении общественного обслуживания и благоуст­ройства, удовлетворении всех пользователей городского центра.

Растущее количество «Схем управления городским центром» вызвано, по мнению исследователей, успехом такой организации управления в глазах городских властей и частного капитала. Что касается недостатков, по мнению горожан, то это, прежде всего, пре­тензии к облику (потеря индивидуальности) и недостаток удобств [15].

Территории с особым статусом. Наиболее важны два вида «дополнительных зон»: зона жесткого регулирова­ния и зона приоритетного развития.

Градостроительные зоны жесткого регулирования (ЗЖР). Ценные участки городской среды, выявленные на этапе страте­гического планирования, реализуются на локальном уровне в виде зон жесткого регулирования. Для наиболее ценных участков предпроектные исследования могут послужить основой конкурсной программы. Там, где нет ос­нований для конкурса, необходимы проектные рекомендации, уста­навливающие контрольные показатели для каждого участка осваи­ваемой территории.

Помимо того, что проектные проработки должны быть практич­ными, они не должны сковывать творческий поиск архитекторов и подменять их.

Градостроительные условия вместе с проектными рекомендаци­ями могут входить в пакет документов на продажу или аренду участка. Особенно это важно при первичном отчуждении муници­пальной земли. При конкурсе на освоение участка проект, не отве­чающий условиям предпроектных проработок, следует отклонить. Гибкость требований можно обеспечить за счет разработки альтер­нативной концепции застройки.

Для назначенных зон жесткого регулирования утверждаются требования к застройке. Состав требований определяется на ос­нове предпроектных исследований, которые включают анализ го­родского окружения (оценку архитектурных характеристик зда­ний, улиц, открытых пространств), выявление исторической глу­бины и функционального использования застройки, архитектур­ных доминант и ориентиров, поперечного профиля участка и си­луэта существующей застройки, движения транспорта и пешехо­дов, существующих зданий, городской ткани и архитектурных де­талей.

Цель исследования - выявление архитектурных форм, харак­терных для этой территории, и подготовка «Эскиза градостроитель­ной реконструкции».

Градостроительные зоны приоритетного развития. Практика вычленения территорий с особым статусом, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проект­ной документации, известна в США, Германии, Великобритании и других странах [15]. Предпринимательские зоны (США) получают упрощенный ре­жим планирования как часть стимулирующих мер, включающих также и финансовые льготы. Практика подтвердила эффективность этих мер и для реконструкции, и для гражданского строительства. Использование механизма Упрощенных планировочных зон, Великобритания, для обновления застройки и нового строительства также показало высокую оперативность в достижении градострои­тельных задач без снижения качества проектирования или ущерба для окружающей среды.

В отечественном градостроительстве вычленение территорий приоритетного развития, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проектной документации, не применя­лось до перестройки в связи с тем, что не было необходимости в привлечении альтернативных источников финансирования, а ре­шение социальных задач зависело только от вышестоящей адми­нистрации.

Первые попытки расширить полномочия местной администра­ции в области контроля за использованием городской территории (1991 г.) оказались неудачными, так как это только усложнило процесс согласования и координации инициатив с генеральным планом города или проектом детальной планировки. В результате возникла потребность в Градостроительных концепциях как упрощенных проектных доку­ментах, обосновывающих стратегию градостроительного развития на местном уровне (в пределах административного или муници­пального округа). Однако реализуемость концепций оказалась очень низкой в связи со слабой ориентацией на современные эко­номические условия. Ускорить градостроительное развитие жилой застройки возможно за счет введения в практику зон приоритет­ного развития.

Зона приоритетного развития может быть оформлена как гра­достроительный (предпроектный) документ, регулирующий архитектурную деятельность в пределах обозначенных терри­ториальных границ. Методика создания подобной планиро­вочной зоны предусматривает разработку архитектурно-планировочной структуры и объемно-пространственной ком­позиции застройки, решение вопросов инженерного оборудо­вания и подготовки территорий и т.д.

Утвержденная государственными органами управления зона приоритетного развития приобретает правой статус, на основе кото­рого планирующие и контролирующие инстанции, а также местные органы власти, будут осуществлять регулирование градостроитель­ного развития на выделенной территории. При этом застройщик мог бы получать готовое и согласованное градостроительное задание, что может значительно ускорить инвестиционный процесс.

Назначение зон приоритетного развития состоит в приоритет­ной концентрации ресурсов на определенных участках, что позволя­ет эффективно решать наиболее важные социальные задачи. В мос­ковской практике зоны приоритетного развития названы Террито­риальными единицами с особым статусом (ТЕОС).

Статус зоны приоритетного развития следует устанавливать как минимум на 10 лет. Составными частями документации, определя­ющей развитие в пределах ЗПР, являются схемы планировочного развития (СПР) и «Пакет» стимулирующих (льготных) условий (привилегий) для тех предпринимателей, которые будут вкладывать средства в социально-обусловленные программы на данной территории. В дополнение к Пакету и СПР в пакет документов могут быть включены градостроительные проработки, иллюстрирующие особенности освоения отдельных участков, например таких, как пойма реки, группа старых деревьев; а также стилевые характери­стики сложившейся застройки и др.

В связи с тем, что и характер опорного фонда, и размеры ЗПР могут сильно различаться, вопрос о степени их детализации в каждом конкретном случае решается индивидуально.

Пакет стимулирующих мер включает упрощенный режим планирования и согласования проектной документации, а также дополнительные организационные и финансовые льготы. К числу таких мер относятся: правовой статус и финансовые льготы. Эффективность применения зон приоритетного развития в качестве средства ускорения градостроительного развития возрастает при кооперации с другими мероприятиями, например, выделении свободных участков, предоставлении финансовых льгот, государственных кредитов. Привлекательность программы для инвесторов будет выше, если пакет прилагаемых документов будет включать точные сроки введения в эксплуатацию объектов транспорта и ин­женерного обеспечения. Точный график является одним из условий, гарантирующих надежность бизнес-планов реконструкции и, соответственно, стимулом для привлечения инвестиций.

Схема планировочного развития предназначена для координации обновления жилой застройки различными субъекта­ми градостроительной деятельности в соответствии с возможностями и ограничениями, а также приоритетными направлениями и мероприятиями по развитию городской среды. Задача состоит в интеграции и согласовании всех аспектов развития территории (эколого-ландшафтных, функциональных, социальных, культурных, художественных).

Таблица 5.6 - Система требований градостроительного регламента

На схемах и картах следует показывать границы зон, подзон, участков, планировочные ограничения. Остальная информация ука­зывается в пакете.

Система контроля качества архитектурного облика будущей за­стройки включает рекомендации по организации общественных пространств и габаритные схемы застройки каждого квартала. Эти предложения являются официальной интерпретацией концептуаль­ного проекта.

Возможность назначать Упрощенные планировочные зоны по­зволяет органам местной власти обеспечивать приоритетное разви­тие участков городской территории, которые в первую очередь нуж­даются в обновлении.

Реализация градостроительных планов включает как коорди­нацию независимых застройщиков, так и реализацию целевых про­грамм. Реализация планов и программ в условиях рыночной экономи­ки предполагает формирование организационно-правовой среды, разработку планировочных документов и проектных рекомендаций, при помощи которых зоны и участки городской территории стано­вятся привлекательными для застройщиков, инвесторов, кредитных и финансовых учреждений.

Коммерческая ценность территории возрастает, если совместно реализуются несколько проектов, поэтому при разработке целевой программы следует учесть всех возможных участников и соседей, их интересы и формы взаимодействия. За счет кооперации появля­ется возможность значительно улучшить городскую среду, благоуст­роить внутриквартальные пешеходные пространства.

В ходе согласования отдельных инвестиционно-строительных проектов необходимо обеспечить преемственность планиро­вочных принципов, разработанных на стадии градостроитель­ного проектирования. Для этого применяют процедуры градо­строительного регламента, в той или иной мере отражающие базовые ценности градостроительной деятельности.