5.2 Градостроительный проект

Градостроительный проект призван объединить различные от­раслевые проработки на основе общего видения облика города. Для регулирования застройки частными застройщиками и внебюджет­ного строительства вместо генеральных планов принято разрабаты­вать схемы, или планы, градостроительного развития - градостро­ительные документы, адаптированные для работы городской ад­министрации с индивидуальными застройщиками и инвесторами. Основным содержанием планов является структурная модель и пра­вовое (ордерное) зонирование территории, представленное на стра­тегическом и локальном уровнях.

Ордерное зонирование территории. Градостроительное зонирование определяет функционально-пространственное разделение городской территории по виду пре­имущественного использования и является основой для разработки более подробной проектной документации, а отнесение отдельных частей зон и подзон к тем или иным категориям земель позволяет конкретизировать режим использования этих земель как опреде­ленный вид недвижимости.

Можно предположить, что отсутствие зонирования создает ме­нее жесткие условия контроля, и поэтому должно привлекать заст­ройщиков и инвесторов. На практике эту гибкость используют для «проталкивания» невыгодных городу проектов в нарушение об­щественных интересов. Оптимизация градостроительного регули­рования связана с использованием организационно-правового зони­рования территории.

Правовое зонирование указывает перспективное использова­ние территории, определяет режимы градостроительной деятель­ности, подразделяет застройку на участки и определяет основные требования к застройке и городской среде, которые будут приме­няться при согласовании и утверждении проектов. В развитие практики правового зонирования, «устанавливающего права ис­пользования недвижимости», планы градостроительного развития включают структурно-планировочные модели городской террито­рии и перспективные градостроительные проработки. При ордерном зонировании территории строительство осуществляется на ос­нове нормативно-правовой базы, согласованной в ходе подготовки градостроительной концепции.

Каждому уровню территориального планирования соответству­ет свой масштаб документации.

Схемы градостроительного развития. Стратегические направления функционально-планировочной организации для города в целом или для крупных селитебных райо­нов предлагается определять при помощи Схемы основных направ­лений градостроительного развития, разработанной на основе по­литической доктрины. Схема определяет планировочные принципы для всех структурных элементов территории.

Подходом к решению задач градостроительной политики явля­ется планировочный принцип (таблица ). В качестве итогового документа по разработке градостроитель­ной концепции административного округа опубликованию подле­жит только один чертеж - схема градостроительного развития (М 1:10000). Для удобства использования отдельные фрагменты чертежа могут быть показаны в более крупном масштабе (1:5000, 1:2000).

Планы градостроительного развития. В целях управления градостроительным развитием в масштабе муниципального района или группы кварталов (отвода участков под строительство и контроля за использованием территории) предла­гается разрабатывать планы градостроительного развития (ПГР). В ходе проектирования планировочные принципы, определенные в схеме градостроительного развития, должны быть конкретизирова­ны до архитектурных параметров застройки.

Планы градостроительного развития вырабатываются на основе предпроектных проработок - «Градостроительных концепций».

Как и теоретическая концепция, концепция градостроительно­го развития является формой развития гипотезы, т.е. предложе­ния, требующего проверки и доказательства, обоснования. Отли­чительной чертой концепции как программного документа являет­ся расширенное теоретическое обоснование градостроительной по­литики и высокая степень обобщенности проектного материала. Продлить жизнь градостроительной концепции можно при ее дора­ботке и утверждении в качестве плана градостроительного разви­тия (ПГР).

Таблица 5.5 - Основные градостроительные задачи

ПГР включает карту (М 1:2000) и сопровождается текстом по­ложения, в котором указываются разрешенные виды использования участков территории и нормативные параметры застройки. Для удобства использования отдельные фрагменты чертежа могут быть показаны в более крупном масштабе (1:1000, 1:500). На основе ПГР составляются индивидуальные градостроительные задания и опре­деляются правила застройки и благоустройства территории муни­ципального района (локальный уровень).

Важная роль при этом отводится формированию и распростра­нению образных представлений о том, как будет выглядеть застрой­ка и чем будут заниматься люди на том, или ином участке городской среды. Ориентация на конкретные целевые группы потребителей и иллюстративность должна найти отражение в структуре и составе программных градостроительных документов.

В целом, нет необходимости в детальном планировании архи­тектурных ансамблей, под которые еще нет ни заказчика, ни бюдже­та. На планах, схемах и картах следует показывать только предло­жения, касающиеся напрямую вопросов использования территории (границы зон, подзон, участков, объемно-планировочные ограниче­ния, очередность освоения территории).

Основные зоны. Учитывая международный опыт правового зонирования терри­тории, а также практику разработки градостроительных концепций в Москве, ордерное зонирование селитебной территории предлага­ется осуществлять при помощи основных и дополнительных зон.

Основные зоны указывают разрешенные типы пользования. Здесь же могут быть перечислены основные планировочные пара­метры разрешенных видов пользования: отступ от красной ли­нии, плотность, этажность или высота.

При разработке планов градостроительного развития важно указать не только принадлежность участка к той или иной зоне, но и точно определить, какое использование желательно, допустимо или возможно при определенных условиях.

В состав открытой документации входит таблица, регламенти­рующая размещение тех или иных объектов на территории:

• близкое соседство объектов желательно;

• взаимное размещение на соседних участках допустимо;

• соседство недопустимо;

• размещение требует индивидуального рассмотрения.

Фактически карта ордерного зонирования указывает градостроительный режим для планировочных зон, пусковых комплексов и отдельных землевладений.

Эффективность «правового зонирования» зависит от его откры­тости, ясности и гибкости. Необходимо предусмотреть механизм пересмотра и корректировки планов, в особенности по отношению к крупным проектам. Например, нарушение застройщиком условий регулирования может быть согласовано после выплаты «компенса­ции за последствия для окружающей среды» (США) или «застроечного сбора» (Сингапур).

Система планов градостроительного развития. Опыт Великобритании и др. стран (по данным А.В. Крашенинникова [15]). Система градостроительного проектирования в Великобритании сохранялась без значительных изменений с 1947 г., когда она была введена в практику. В 1980 г. было принято решение об акти­визации развития городов с использованием частного капитала. В настоящее время градостроительное законодательство представлено Положением по планированию в городе и за городом (1971 г.) и пос­ледующими актами и поправками. Наиболее важные из них - это циркуляр 22/80, снимающий градостроительный контроль с рабоче­го проектирования, циркуляр 1/85 об ограничении возможных до­полнительных условий (ограничение долевого участия застройщи­ков); циркуляр 2/86 о более гибком планировании: «Планировоч­ный контроль не предназначен для того, чтобы местные планиро­вочные управления (АПУ) вмешивались - в нормальное взаимодей­ствие рыночных сил и чинили препятствия мелкому бизнесу». Там же отмечено, «что жилой дом можно использовать и для бизнеса в той мере, пока это не нарушает его жилые функции».

Система ориентирована на регулирование использования земли в интересах общества. Это эффективный инструмент для улучше­ния городской среды, для защиты памятников истории и природы, сохранения зеленых поясов вокруг городов.

Основное требование законодательства заключается в том, что на любое строительство необходимо получить планировочное раз­решение (отвод). Рассмотрение заявок на отвод производится на основании планов развития, в которых определена градостроитель­ная стратегия для каждого участка городской территории. Начиная с 1986 г. проводится в жизнь идея «гибкого планирования», соглас­но которой планировочное разрешение - от­вод участка земли - может предусматривать не один, а несколько видов использования.

Во Франции план землепользования представляет собой нормативный (обязательный) документ, построенный на основе ор­дерного зонирования. В нем указываются плотность застройки и требования к развитию.

Структурные планы. Структурные планы подготавливаются государственными орга­нами и требуют согласования с Министерством окружающей среды, несущим основную ответственность за использование земли, расселе­ние и строительство. Структурные планы устанавливают общие на­правления градостроительной политики на основании схем район­ной планировки, утвержденных Государственным секретарем.

Текстовая часть структурных планов включает около 10 основных разделов, в т.ч. жилищное строительство (включая показатели по жилому фонду и обеспеченности по каждому району, а также ориентиры нового стро­ительства). Требования к текстовой части состоят в согласованно­сти различных направлений градостроительной политики между со­бой, ясности и взвешенности предложений. При расхождении тек­стовой части и схемы приоритет отдается тексту.

Графическая часть состоит из одной главной схемы и ряда по­ясняющих «окон», показывающих более крупно наиболее сложные фрагменты. Места расположения этих «окон» должны быть ясно обозначены на главной схеме белыми пятнами. Условные обозначе­ния и названия должны присутствовать на каждом фрагменте. Эти предосторожности необходимы для избегания разночтений. Схема не может служить основанием для решения практических вопросов об отводе участков, поскольку она подготавливается не на топогра­фической подоснове.

Текстовая и графическая части сопровождаются пояснительной запиской и аннотацией. В пояснительной записке должно быть отмечено, как градостроительная политика соотносится с соседними территориями. К записке прилагаются заключения местных органов контроля и управления строительством, социальные соображения, обзор ресурсов, которые возможно будет привлечь для претворения в жизнь намеченных планов. На уровне струк­турного плана закладываются условия для маркетинга и социаль­ной адаптации программы градостроительного развития.

Локальные планы. Локальные планы содержат детальное руководство относитель­но развития и застройки территории на ближайшие десять лет. Они обычно подготавливаются местными (окружными) властями и дол­жны в целом соответствовать основным направлениям структурных планов на эти территории. Локальные планы используются для практического руководства в повседневной практике, для решения вопросов, связанных с ис­пользованием территории и предоставлении отводов, для контроля над строительством. Поэтому они разрабатываются на топографи­ческой подоснове с точным указанием границ землевладении. Ис­пользование планов, не прошедших официального утверждения, не рекомендуется, так как неофициальные планы не имеют юридиче­ской силы и, как следствие, органам власти сложнее аргументиро­вать свои решения при отводе участков или разборе апелляций.

Отсутствие согласованных и утвержденных планов затрудняет подготовку и реализацию проектов, так как инвесторы и местное население остаются в неведении о грядущих переменах.

Локальные планы должны четко показывать политику властей в области использования территории. Они не должны включать воп­росы, не связанные напрямую с планировкой. План обычно подго­тавливается на весь административный округ, но в его составе могут быть дополнительные карты для центра или других важных участ­ков. Также как и структурные планы, локальные планы состоят из текстовой и графической частей.

Текстовая часть должна обрисовывать градо­строительную политику и предложения властей по развитию строи­тельства и другим формам использования земли. Особое внимание обращается на все аспекты, связанные с выделением участков и оп­ределением условий, сопровождающих разрешение на отвод. Крат­кий и ясный текст предназначен также и для местных жителей, за­стройщиков и других лиц, участвующих в строительстве.

Графическая часть - это «карта предложений». Карта выполня­ется на выверенной подоснове в масштабе и с условными обозначе­ниями.

Там, где планируется освоение в несколько этапов, например жилищное строительство, на плане указывают приблизительные сроки освобождения определенной территории.

Сводные планы. Сводный план развития состоит из двух частей: часть первая включает основные положения структурного плана, а часть вто­рая - разработку на уровне локального плана. Таким образом, уда­ется в одном документе перейти от уровня стратегического плани­рования к уровню принятия решения об отводе земельных участков и началу архитектурного проектирования.

Сводные планы разрабатываются для всего города или его райо­на, муниципального округа и служат важной составной частью систе­мы градостроительного контроля, являются средством координации потребностей в строительстве, предопределяют развитие инфра­структуры и охрану памятников истории и культуры. Их положения не являются предписаниями, но должны создавать надежное основа­ние для рациональных и взвешенных решений по вопросам отвода участков земли и другим планировочным предложениям и заявкам.

Проектную документацию целесообразно разрабатывать только если определены инвестор и заказчик на всю рассматриваемую тер­риторию. Разработка проектов детальной планировки и застройки не целесообразна на стадии структурного планирования и имеет только рекомендательный характер на стадии локальных планов, поскольку в ходе индивидуального освоения градостроительных модулей задание на проектирование будет изменено. За время реа­лизации программа неизбежно корректируется в связи с изменени­ем рыночной конъюктуры спроса на жилье, технологии строитель­ства, нормативно-правовой базы. Поэтому излишняя детализация может только усложнить процедуру согласования для будущих за­стройщиков.

Регламент застройки. При индивидуальной застройке бывает важно, чтобы хотя бы основные здания были выполнены согласно общему градострои­тельному замыслу. Для этого используют «контрольные параметры» застройки и «морфотипы» кварталов.

Пример: морфотипы застройки, г. Москвы (МГСН 1.01-99) [ 10,15].

Важным инструментом регулирования строительной деятельности в исторической части г. Москвы является принятая система морфотипов застройки. Для кварталов исторического ядра города нормируются следующие градостроительные характеристики:

• высотность: средняя этажность застройки в квартале, характер уличного фронта;

• соотношение открытых и застроенных пространств в квартале: процент застроенности, плотность застройки;

• максимальные габариты зданий в квартале: высота (в этажах), длина (в метрах);

• линия застройки квартала: соотношение интервалов между дома­ ми и общей длиной линии застройки, характер архитектурного оформления интервала, ориентация уличных фасадов зданий относительно линии застройки;

• внутриквартальная планировка: устойчивая форма участков (дворов), наибольший размер стороны участка (двора).

Пространственные параметры (нормы) служат для оптимизации объемно-планировочного ре­шения исходя из условий эксплуатации объекта. Пространственные параметры являются азбукой архитектурных решений и не нужда­ются в комментариях в профессиональной среде. Однако при пре­доставлении проекта на суд общественности или различных инспек­ций пространственные параметры подвергаются критике и требуют своего обоснования. Обоснование пространственных параметров является важным результатом предпроектных исследований и про­ектирования.

Замыслы, сформированные на этапе градостроительной кон­цепции, необходимо перевести на язык правил, рекомендаций и контрольных показателей (параметров). Тогда еще на предпроектной стадии комиссия или главный архитектор смогут аргу­ментировано дать оценку пригодности выдвигаемого проекта. Одним из существенных отличий классического представления о градостроительной композиции от средового подхода к интерьеру города является проектирование общественных пространств в жи­лой застройке.

В классической школе, например в Великобритании, подчерки­вается значимость восприятия архитектуры и городского ландшаф­та. При средовом дизайне, лидерами которого являются архитекто­ры США, упор делается на социально-функциональные аспекты городской среды. Критериями оценки выступают отношения между зданиями (отношение высоты зданий к ширине улицы и к соседним зданиям), отступы от «Красных» линий и др. Смысл всех этих характеристик - определение пространственных параметров «комна­ты» в интерьере города.

В идеальном случае застройка должна отвечать и тем, и другим критериям. Однако даже если это удается достичь, важнее бывает организовать внешнюю жилую среду.

Локальные градостроительные рекомендации. Локальные градостроительные рекомендации (местные правила застройки) разрабатываются для сохранения и усиления индивиду­альных черт городской среды в пределах одной или нескольких пла­нировочных единиц территории (микрорайона, группы кварта­лов, жилого района и др.). Система проектных принципов и стан­дартов, которые выдвигаются местной администрацией и служат передаточным звеном между градостроительной и архитектурной стадией проектирования, разрабатывается на основе планов градостроительного развития.

К организационно-правовым условиям, которые следует опреде­лять в локальных градостроительных рекомендациях, относятся:

• важные особенности архитектуры сложившейся городской среды;

• перечень условий и ограничений, связанных с освоением участков;

• перспективы градостроительного развития территории;

• перечень контролирующих и согласующих инстанций;

• обязательства по долевому участию в развитии городской инфраструктуры и эксплуатации территории.

Локальные рекомендации целесообразно разрабатывать для части территории города: например, жилого района или центральной зоны города. Локальные рекомендации явля­ются справочным документом, поэтому должны быть построены та­ким образом, чтобы легко можно было найти требования к конкрет­ному участку территории. Для этого рекомендуется, помимо главно­го оглавления и индекса, включать словарь терминов, порядок из­менений и дополнений, инструкции о пользовании планом градо­строительного развития.

В качестве основных инструментов локальных рекомендаций предлагается рассмотреть габаритные схемы кварталов и структуру пешеходных пространств.

Габаритные схемы кварталов. Габаритные схемы кварталов служат для закрепления основных параметров композиции застройки и архитектуры зданий: макси­мально допустимые параметры зданий, границы зданий и открытых пространств, обязательные проходы в линии застройки, направле­ния пешеходных и визуальных связей, ориентация уличных и дворовых фасадов, этажность. Габаритные схемы используют те же па­раметры, что и «Московские морфотипы», но с более развернутыми требованиями к архитектуре зданий (карнизы, парапеты, линии вы­разительности, первые этажи и линия крыши, окна и стены).

Структура пешеходных пространств. Рисунок пешеходных пространств является едва ли не един­ственным средством, которое может задать характер городской сре­ды в отсутствии застройки. Структура пешеходных пространств состоит из элементов (участки территории, отличающиеся по соста­ву, использованию, физическим параметрам) и связей (визуальных, функциональных, пешеходных), которые определяют простран­ственный каркас городской среды.

Особенности организации системы пешеходных пространств включают:

• размещение узлов концентрации социальной активности и структурная дифференциация среды на социально-простран­ственные комплексы;

• определение сценария и поиск индивидуальной характеристики для каждого участка (мезо-пространства) и для района в целом;

• композиционное решение узлов, поворотов, расстановка ориен­тиров и обыгрывание достопримечательностей;

• определение визуальных бассейнов и наиболее важных точек обзора.