6.5. Методические рекомендации по составлению программ развития сельских поселений и их интеграции с программами районного и регионального уровня

В условиях перехода к рыночной экономике агропромышленный комплекс России приобретает всё большее разнообразие форм хозяйственной деятельности и объединений, которые обуславливают изменение градостроительной деятельности в сельской местности. Однако существующие методы архитектурной науки не позволяют решать современные проблемы, требующие комплексного рассмотрения.

В новых условиях хозяйствования методологической базой проектирования должен стать средовой подход к решению градостроительных и архитектурных задач организации сельской среды обитания.

Это связано с тем, что существующий нормативный подход к проектированию не учитывает многообразие территориальных особенностей, многообразие условий жизнедеятельности людей, этнические особенности, культурные традиции общности людей, проживающих в поселениях.

Новый градостроительный кодекс (ГрК) Российской Федерации с 1 января 2010 года вводит обязательность разработки документов территориального планирования для федеральных органов власти, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Главной целью территориального планирования субъекта федерации является создание такой пространственной структуры территории, которая учитывая природные, культурные, демографические, экологические, социальные и другие условия развития, будет способствовать устойчивому развитию всех отраслей экономики и наилучшим образом обеспечит благоприятные и безопасные условия проживания населения, охрану и рациональное использование природных ресурсов, сохранение объектов культурного наследия, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в интересах настоящего и будущих поколений.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• провести комплексные обследование территорий субъекта федерации для выявления природного - ресурсного, историко-культурного, демографического, социального и экологического потенциалов, выявить проблемные местности и поселения, а также зоны с особыми условиями пользования территорией;

• на основе обследования разработать предложения по совершенствованию пространственной организации территории, включающей в себя:

1. развитие выявленного опорно-пространственного каркаса территории;

2. территориальное планирование развития муниципальных образований (районов) субъекта федерации;

3. на базе территориального планирования обосновать функциональное зонирование местности, определение режима средопользования в каждой из выявленных зон.

Согласно статье 14 ГрК РФ¹⁹⁸ результирующими документами территориального планирования субъектов РФ является карты (схемы), на которых обозначены:

• границы муниципальных образований - городских округов, муниципальных районов, поселений, утвержденные в установленном порядке законом субъекта РФ;

• границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель обороны и безопасности;

• границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а так же планируемые границы таких земель;

• границы территорий объектов культурного наследия;

• границы зон с особыми условиями использования территорий;

• границы территорий, подверженных риску возникновение чрезвычайных ситуации природного и технического характера и воздействия их последствий;

• границы земельных участков, которые предоставлены для размещение объектов капитального строительства регионального значения или на которых размещены объекты капительного строительства, находящиеся в собственности субъекта РФ, а так же границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Предлагаемая модель регулирования процесса организации территориального планирования и сельского расселения, для обеспечения устойчивого развития представлена на рис. 6.5.1.

Непосредственное (административно-управленческое) регулирование путем разработки и реализации целевых программ и инвестиционных проектов

Формирование

концепции сельского

расселения

Разработка и утверждение Государственной программы развития территории и расселения РФ

Уровень компетенции

органов государственной

власти РФ

У

Разработка и утверждение Государственных программ, планов развития территории и сельского расселения отдельных субъектов Федерации

органов государственной

власти отдельных

субъектов РФ

Разработка и принятие правил землепользования и застройки. Составление и утверждение генпланов населенных мест, и проектов планировки зон с особыми условиями использования территории. Создание и ведение градостроительных кадастров. Разработка и реализация проектов застройки сельской территории или сельского поселения

Уровень компетенции

органов местного

самоуправления

Рис. 6.5.1. Модель регулирования процессов организации территориального планирования и сельского расселения для обеспечения их устойчивого развития

Разработанные и утвержденные документы территориального планирования субъекта Российской Федерации являются основой территориального планирования муниципальных образований. В соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2006г.), муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения¹⁹⁹. Процесс разработки программы развития территории с учётом комплексности различного уровня (федерального, регионального и местного) приведён на рисунке 6.5.2.

По завершении территориального планирования муниципальных образований оформляются следующие документы:

1. Схема территориального планирования муниципального района, которая включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

• объекты электро-, водо- и газоснабжения в границах муниципального района;

• автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктам, мостов и иных транспортах инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в городских муниципального образования;

• иных объектов, размещение которых необходима для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

Схемы (карты) территориального планирования сельского муниципального района включают в себя:

• существующие и планируемые границы поселений входящих в состав муниципального района;

• границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;

• границы территорий объектов культурного наследия;

• границы зон с особыми условиями использование территорий;

• границ земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения.

Рис. 6.5.2. Процесс разработки программ развития территории

2. Генеральный план сельского поселения, который разрабатывается на основе схемы территориального планирования муниципального образования с проведением в обязательном порядке публичных слушаний.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направление и границы развития территорий сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благоустройству.

Особенностью документов территориального планирования муниципальных образований на современном этапе, является необходимость проработки всей территории либо района (для схем территориального планирования муниципальных районов), либо - поселения или городского округа (для генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений). При этом должны быть показаны границы, как существующие, так и планируемые, земель всех категорий, в т.ч.: земель населенных пунктов; земель сельскохозяйственного назначения; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Каждая категория земель в составе генерального плана должна быть также дифференцирована по зонам. Например, для территорий населенных пунктов должны быть выделены следующие территориальные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационные; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иные. В составе земель сельскохозяйственного назначения должны быть выделены сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. На отдельных схемах должны быть показаны земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. Из состава земель особо охраняемых территорий должны быть показаны земли: особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иные особо ценные земли.

При этом все территории должны также дифференцироваться по уровню ведения (собственности, значению) – федеральные, областные, муниципального района, муниципального поселения, муниципального городского округа.

В составе документов территориального планирования осуществляется резервирование земель для государственных или муниципальных нужд, в т.ч. для размещения объектов производственной, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Предлагаемый методический подход позволяет более обоснованно принимать решения по развитию территорий субъектов Российской Федерации, особенно в сельской местности. Например, как показывает анализ, основной причиной препятствующей росту темпов малоэтажного строительства в Ленинградской области является «отсутствие документов территориального планирования и правил землепользования и застройки»²⁰⁰.

В других регионах, например, в Воронежской области документы территориального планирования подготовлены в 2008 году, но до настоящего времени не завершены работы по подготовке правил землепользования и застройки городских и сельских поселений²⁰¹.

Одной из причин такого длительного решения обозначенной проблемы является отсутствие целевого финансирования данной работы. Как показывает анализ, средства требуются немалые. Так стоимость разработки генерального плана Боевского сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области за 1 кв. км. составляет 9,103 тыс. рублей (без учёта стоимости картографического материла).

Аналогичная работа в Смоленской области проводилась с 2001 по 2006 год²⁰², что обусловлено недостаточным финансированием в первые годы разработки схемы территориального планирования и недостаточным опытом проведения работы.

Более основательно к вопросу подготовки территориального планирования подошли в Белгородской области, где администрациями поселений были переданы на уровень муниципального района следующие полномочия в сфере градостроительной деятельности:

• выдача разрешений на строительство;

• передача полномочий по приёму объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов, расположенных на территории поселения;

• разработка и утверждение местных нормативов планирования сельских поселений;

• резервирование земель и изъятие, в том числе путём выкупа земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд²⁰³.

При этом администрации поселений осуществляют контроль за исполнением полномочий, переданных по договору администрации муниципального района, перечисляют финансовые средства, предназначенные для исполнения переданных полномочий, а также предоставляют необходимую информацию, материалы и документы, связанные с передаваемыми полномочиями. Кроме того, администрации поселений оказывают содействие и помощь районной администрации, главному архитектору района и другим специалистам в части подготовки документов территориального планирования и плавил землепользования и застройки, поскольку именно на этом уровне имеется достаточно полная информация о реальном состоянии сельских поселений и проблемах развития территорий, объективных предпосылках зонирования территории, инженерного и транспортного обустройства и так далее.

Анализ сложившейся практики территориального планирования позволяет сделать вывод о том, что данная проблема государственными органами власти пущена на самотёк, что неизбежно приведёт к перекосам в развитии хозяйственной деятельности по всей территории страны.

Следовательно, первоочередной задачей при формировании долгосрочных программ развития, в том числе и сельских территорий, должна стать проблема государственного контроля за формированием планов развития территорий субъектов федерации и изыскания возможности устойчивого финансирования этой работы из федерального бюджета.

Методический подход к формированию программ развития сельских поселений их интеграции с программами районного и регионального уровней, сформированный по результатам выполнения научно-исследовательской работы представлен на рисунке 6.5.3.

Этапы создания сельских поселений XXI века приведены в приложении Н.