7.2. Основные этапы развития земельных отношений в России

Земельный вопрос занимает одно из первостепенных мест в любом государстве. При этом земельные вопросы, оставаясь ос­новными производственными отношениями в сельском хозяйстве, в связи с глобальной урбанизацией все более глубоко проникают во все сферы экономической, социальной и общественной жизни городов.

В современный период вопросы земельной собственности, землевладения и землепользования в городских поселениях не ме­нее актуальны, чем в сельскохозяйственном производстве, так как они определяют пути и методы рационального использования го­родских земель для экономического, социального и культурного развития городов, для их населения в целом.

Несмотря на то, что земельные отношения, вопросы собст­венности на землю на ранних этапах развития государства носили преимущественно аграрный характер, они в той или иной степени всегда затрагивали интересы городского населения, объективно влияли на все стороны его жизни.

Ценность земли как условия жизни и среды обитания, разме­щения хозяйства, производства продуктов питания и предметов бьгга, генетически высока в сознании россиянина. Неслучайно, в случае опасности для своей страны народ отставлял в сторону все внутренние политические и социальные несогласия и вставал на «защиту земли русской»: поднимались не только вооруженные дружины и армии, но и весь народ (народные ополчения, партиза­ны и т. д.).

Исторически первой и несколько веков единственной в Рос­сии была общинная форма собственности на землю. По мере укре­пления верховной власти государства (XIV-XVT! вв.) сложились три типа земельных отношений: государственная собственность на землю, частное землевладение и общинное землепользование. На­чиная с этого периода, с неимоверной быстротой менялись правила распределения, пользования, получения земли, вводились сослов­ные привилегии и ограничения. Постепенно происходил процесс закрепощения крестьян, находившихся в полной зависимости от владельцев земли. После указа Петра I 1711 г. «О крепости кресть­янской» стало возможной их продажа вместе с землей или без нее.

К концу XVIII в. в России имелось два основных класса: по­мещики-дворяне и крестьянство, которое, в свою очередь, состояло из трех основных групп - помещичьи, государственные и удельные (или дворцовые) крестьяне. Земля принадлежала в основном круп­ным землевладельцам, крестьяне практически не обладали ника­кими самостоятельными правами на землю.

В области земельных экономических отношений существова­ли все три формы феодальной ренты: отработочная, натуральная (рента продуктами) и денежная. По мере развития торговли, про­мышленности, денежного обращения рента продуктами все больше превращалась в денежную.

Одновременно на государственном уровне были предприняты шаги по созданию «третьего сословия». Жалованная грамота горо­дам (1785 г.) впервые объединила в единое сообщество разрознен­ные группы «городских обывателей», разделив все городское насе­ление на б разрядов. К первому разряду относились «настоящие городовые обыватели», владевшие в городе домами или землей (дворяне, духовенство). Второй разряд составляли купцы; третий - цеховые ремесленники; четвертый - иностранцы; пятый - банки­ры, судовладельцы, ученые, лица творческих профессий; шестой - остальные горожане, «которые промыслом, рукоделием или рабо­той кормятся». Большинство городских жителей относились к третьему и шестому разрядам, они составили сословие мещан.

В начале XIX в. становится все ощутимей неэффективность феодальной экономики, кризис феодально-крепостнической систе­мы. Стала очевидной необходимость отмены крепостного права, были сделаны некоторые шаги по реформированию крестьянского уклада. Была ограничена продажа крестьян без семьи, без земли; запрещена раздача или продажа в частные руки государственных крестьян; предоставлено право всем свободным гражданам поку­пать в частную собственность незаселенную землю вне городов (т. е. сельскохозяйственные угодья без крестьян); был снят рад пре­град по развитию крестьянской торговли. Однако эти полумеры не решали главного вопроса - изменения земельных и общественных отношений, соответствующих развивающимся внешним и внут­ренним рыночным отношениям.

1861 г. стал, в определенной мере, отсчетом новой эпохи - эпохи реформ и ускорения социально-экономического развития го­сударства. Манифест 19 февраля 1861 г. и ряд «Положений», пред­ставленных 17 законодательными актами, отменили крепостную зависимость, установили право крестьян на земельные наделы, но использование земельных участков существенно ограничивалось обязательствами по их выкупу у бывших собственников.

В развитие реформы 1861 г. в 60-х гг. XIX в. был принят еще ряд законодательных актов, направленных на упрощение получе­ния земельных участков крестьянами, доля которых в общей чис­ленности населения, по данным переписи 1897 г., составляла 77,1%. Но особых качественных изменений в правах крестьян на землю эти законы не внесли, и земледелие в большей части России оставалось помещичьим и общинным. В начале XX в. (данные 1905 г.) в европейской части России крестьянам в наделе (земли общин и выделившейся крестьянской буржуазии) принадлежало 138 768 тыс. десятин земли, или 35,1% от общего ее владения; по­мещикам-дворянам - 101 735 тыс. десятин (25,8%); государству i 38 086 тыс. десятин (34,9%); уделу (царю) - 7 843 тыс. десятин (2%); различным учреждениям - 87 601 тыс. десятин (2,2%).

Из приведенных данных видно, что в тот период в России бы­ло три основных субъекта собственности на землю: государство, помещики-дворяне и крестьяне. При этом, по данным переписи 1897 г., слой дворян составлял всего 1,5%.

Конфликт в отношениях собственности на землю в условиях развивающегося мелкотоварного производства все более нарастал, что проявилось в массовых выступлениях крестьян. Для создания социальной и экономической опоры в деревне была начата рефор­ма, известная как Столыпинская земельная реформа (по имени П. А. Столыпина, председателя Правительства). Реформа была обу­словлена социальным и экономическим положением России в на­чале XX в., рассчитана на 20 лет и содержала следующие меро­приятия:

• крестьянские семьи получают право на выход из общины без чьего-либо разрешения на хутора и отруба. Община перестает считаться законной формой землевладения и землепользования;

• крестьянская, помещичья, государственная земля включает­ся в рыночный оборот со свободными ценами;

• для проведения землеустроительных и землемерных работ, а также для поддержки крестьян, выходивших из общины, выде­ляются специальные средства;

• выделяется специальный земельный фонд, который переда­ется Крестьянскому банку для продажи этой земли на льготных ус­ловиях;

• в целях преодоления внутриобщинных конфликтов органи­зуется переселение крестьян, обеспеченное определенной финан­совой и материальной поддержкой, в районы Сибири, Южного Урала и т. д.

Ликвидацию помещичьего землевладения реформа не преду­сматривала, предполагалась лишь возможность постепенного пе­рехода, сугубо рыночным путем, помещичьей земли в руки сель­ской буржуазии. В этих целях Государственный крестьянский банк был уполномочен правительством скупать помещичьи земли и на льготных условиях, под выгодные долговременные кредиты, про­давать их крестьянам.

В ходе реформы земельные отношения были существенно преобразованы, эффективность сельскохозяйственного производ­ства несколько повысилась. Однако попытка фермеризации рос­сийских крестьян не увенчалась успехом, проблема обземеливания крестьян не была решена, так как принудительные формы рефор­мирования вызывали недовольство крестьян.

Аграрная реформа была прервана войной, она не успела соз­дать развитого слоя мелких частных собственников в России. Ок­тябрь 1917 г. принес стране социально-экономические преобразо­вания, не имеющие аналогов в многовековой истории России. Главный вопрос развития экономики России - земельный - был определен Декретом о земле, принятом 26.10.1917 (по ст. ст.) Все­российским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. Это был эсеровский вариант с уравнительным землепользованием со­циализированной землей. По этому декрету в России немедленно, навсегда и без всякого выкупа отменялось право частной собствен­ности на землю. Вся земля (государственная, удельная, церковная, общественная, частновладельческая, крестьянская и др.) объявля­лась всенародным достоянием.

Фактически была произведена национализация земли, отмена частной собственности означала запрещение каких-либо сделок с землей. Право пользования землей получили все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом с помощью членов семьи или в товариществе. Распределение между трудящимися произво­дилось путем наделения каждого хозяйства по норме, вырабаты­ваемой с учетом местных условий. Формы пользования землей разрешались различные: подворные, хуторские, общинные, ар­тельные. Земельные участки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Наемный труд не до­пускался. Впоследствии такие формы как хуторское, общинное, единоличное землепользование, были отменены, а другие укрепи­лись и стали преобладающими.

С образованием Союза ССР земля была признана собственно­стью государства, т. е. возникла монополия государственной соб­ственности на землю, С переходом ко всеобщей коллективизации (нередко проводившейся в принудительном порядке), образованию государственных сельскохозяйственных предприятий, земля в пре­делах установленных границ навечно и бесплатно закреплялась за колхозами и совхозами. Право ее изъятия для других государст­венных нужд имело только правительство. Индивидуальным кре­стьянским хозяйствам бессрочное право землепользования предос­тавлялось для ведения личного (семейного) хозяйства без приме­нения наемного труда. Земли также выделялись под нужды про­мышленного и других секторов экономики, градостроительства, для целей и задач обороны страны, создания условий отдыха лю­дей (санатории, пансионаты и т. д.).

Кроме того, земельным законодательством в СССР гражданам предоставлялось право бесплатного получения земельного участка под строительство жилья, хозяйственных построек, приусадебного землепользования, для коллективного садоводства и индивидуаль­ного огородничества, а также право пользования сенокосами, вы­пасами и т. д.

В условиях государственной собственности не могло быть зе­мельного рынка. Распределение участков земли осуществлялось полномочными органами исполнительной власти гражданам и юридическим лицам, которые признавались пользователями зе­мельных участков бесплатно. Денежной оценки земля не имела, поэтому выдавалась пользователям в натуральной форме (в гекта­рах, квадратных метрах). Как собственник земли государство при­сваивало ренту, в том числе и ресурсную и создавало накопления, которые в виде государственных инвестиций шли на цели хозяйст­венного и социального развития.

Однако к концу XX в. в области землепользования, как в аг­рарном секторе, так и в других отраслях народного хозяйства, все более становились заметны отставания от стран с развитой рыноч­ной экономикой. Земельные права предприятий в этот период фак­тически сводились к бесплатному землепользованию, что провоци­ровало экстенсивный способ использования земли, неэффективную систему землепользования. В результате в городах России доля промышленных территорий в несколько раз превышает аналогич­ный показатель в экономически развитых странах, а интенсивность использования этих территорий существенно ниже. Низкая эффек­тивность землепользования проявилась и в использовании земли для размещения жилой застройки, плотность которой формирова­лась в несколько раз ниже аналогичных зарубежных показателей.

С начала 90-х гг. прошлого века, в ходе проводимых полити­ческих, социальных и экономических реформ в России началось осуществление земельной реформы, основные цели и суть которой заключались в переходе к разгосударствлению (денационализации) земель и образованию множественности прав собственности на землю, включая частную собственность. Начало положило приня­тие Верховным Советом СССР в 1990 г. «Основ законодательства СССР и союзных республик о земле», законов РСФСР «О крестьян­ском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». В 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Земельный кодекс РСФСР.

Эти документы с политической, экономической и правовой точек зрения еще не создавали достаточной основы для проведения земельной реформы. Согласно им предусматривались колхозно- кооперативная и коллективно-долевая формы собственности; част­ная собственность на землю могла быть установлена лишь на садо­вые, дачные и подсобные земельные участки.

Поскольку это не позволяло регулировать земельные отноше­ния с учетом проводимых в стране реформ, дальнейшее их разви­тие осуществлялось на основе подзаконных актов - указов Прези­дента Российской Федерации и изданных в соответствии с ними постановлений Правительства Российской Федерации. В них со­держались нормы, регулировавшие вопросы приватизации земель, создания элементов рыночного оборота земельных участков и зе­мельных долей.

Новая Конституция Российской Федерации (1993 г.) провоз­гласила равенство всех форм собственности, отменила установлен­ные в Земельном кодексе их ограничения. Статья 9 установила, что земля в Российской Федерации теперь может находиться в част­ной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В связи с тем, что ряд положений Земельного кодекса (1991 г.) вошел в противоречие с новой Конституцией РФ, в 1993 г. прини­мается несколько указов Президента и постановлений Правитель­ства, касающихся вопросов собственности на землю. Так, Указ Президента РФ от 24.12.93 «О приведении земельного законода­тельства РФ в соответствие с Конституцией Российской Федера­ции» признал недействующими в Земельном кодексе статьи о ви­дах прав на земельные участки, об условиях передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, о порядке предоставления земельных участков гражданам и т. д.

В Указе Президента РФ «Об основных положениях Государ­ственной программы приватизации государственных и муниципаль­ных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» содержались разделы, специально посвященные приватизации зе­мель, их купле-продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей включились органы Госкомимущества РФ.

Правовой вакуум в регулировании земельных отношений привел к принятию управленческих решений и отдельных норм на различных уровнях власти, включая субъекты РФ.

С 1990 по 2001 г. был принят 41 федеральный закон, 33 указа Президента и около 100 постановлений Правительства, так или иначе касающихся земельных отношений. Кроме этого, многие ре­гионы принимали свои законы. К 2001 г. земельное законодатель­ство представляло собой множество правовых актов различного уровня, которые нередко имели неопределенность и противоречи­ли друг другу. Нередко по тем или иным вопросам, особенно по вопросам приватизации земель, их купли-продажи принимались новые акты без отмены действующего законодательства или вне­сения изменений в него. Отсутствие научно обоснованной государ­ственной программы земельной реформы породило множество проблем, сделало земельную реформу бессистемной, зачастую не­понятной и недоступной для населения. Требовалось упорядочение земельного законодательства.

Тем не менее в ходе десятилетних реформ земля фактически вступила в гражданский оборот и стала товаром, была ликвидиро­вана монополия государственной собственности на землю, и поя­вился класс земельных собственников. Земельный кодекс, приня­тый 25.10.01 Федеральным законом № 136, упорядочил и фактиче­ски закрепил сложившиеся отношения в области землепользова­ния, определил основные положения по регулированию земельных общественных отношений.

В соответствии с Земельным кодексом РФ (2001 г.) в стране признаются три равноправные формы собственности на землю: го­сударственная (федеральная и собственность субъектов РФ); му­ниципальная; частная (граждан и юридических лиц). Права всех собственников равным образом защищаются государством.

Согласно Земельному кодексу РФ, все земли в Российской Федерации в соответствии с их целевым назначением подразделя­ются на следующие категории:

-земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Правом перевода земли из одной категории в другую обладают:

• Правительство РФ - в отношении земель федеральной соб­ственности;

• органы исполнительной власти субъектов РФ - в отноше­нии земель, находящихся в собственности субъектов и земель сельхозназначения, находящихся в муниципальной и частной соб­ственности;

• органы местного самоуправления - в отношении муници­пальных земель, за исключением земель сельхозназначения.

Таким образом, вопрос о земле в России извечный, постоян­ный, определяющий ее экономическое и социальное развитие и обостряющийся в годы реформ и революций, законодательно был принципиально решен.

Несмотря на то, что новый Земельный кодекс имел недора­ботки, а подчас содержал противоречия с другими действующими нормативно-правовыми актами, его основные положения способ­ствовали развитию рынка земли, в том числе в городах, среди ко­торых можно отметить следующие:

• провозглашение принципа единства судьбы земельного уча­стка и прочно связанных с ним объектов;

-возможность долгосрочного договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной соб­ственности, по которому арендатор получает права по распоряже­нию земельным участком без согласия собственника при условии его уведомления;

• возможность получения в собственность или аренду зе­мельных участков с установленными условиями использования, согласованными техническими условиями подключения объектов к инженерно-техническим сетям.

Принятие Земельного кодекса стимулировало выкуп земель­ных участков собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости - только за 2002 г. было продано 11 тыс. га земельных участков на сумму более 450 млн долл.

В последующие годы продолжалось развитие земельных от­ношений, совершенствование их правовой базы. В действующее земельное законодательство был внесен ряд изменений, направ­ленных на урегулирование процедур разграничения государствен­ной собственности на землю, оформления прав на использование земель, совершенствования государственной кадастровой оценки.

Поправки позитивного характера были внесены в Земельный кодекс РФ (2001 г.). К примеру, поправками к Земельному кодексу РФ (2001 г.), принятыми в декабре 2004 г., было установлено, что земельные участки для жилищного строительства должны пред­ставляться исключительно на торгах в форме открытого аукциона.

Ряд вопросов, связанных с земельными отношениями, регла­ментирует также новая редакция Градостроительного кодекса РФ (2004 г.). Например, планирование развития территорий осуществ­ляется на основании документов территориального планирования, которые являются основой для принятия органами государствен­ной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, их изъятии (в том числе выкупа), о переводе земель из од­ной категории в другую. В Кодексе содержатся положения об обя­зательном принятии органами местного самоуправления Правил землепользования и застройки, подготовки ими документации по планировке территории, об изменении видов разрешенного исполь­зования земельных участков и объектов капитального строительст­ва физическими и юридическими лицами.

Законом РФ № 172-ФЗ 2004 г. «О переводе земель или зе­мельных участков из одной категории в другую» не только уста­новлен порядок действий органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления по переводу земельных участков из одной категории в другую, но и регламентирована их компетенция.

Принят также ряд постановлений Правительства РФ, направ­ленных на дальнейшее упорядочение организационных мер в об­ласти землепользования: утверждены правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности (за исключением особо режимных объектов), в аренду или безвозмездное срочное пользование; в целях совершен­ствования государственной кадастровой оценки земель внесены изменения в ранее принятые постановления по данному вопросу. Постановлением Правительства РФ № 206 от 11.04.06 предусмот­рено проведение государственной кадастровой оценки земель не реже одного раза в 5 лет н не чаще 1 раза в 3 года; функции по про­ведению государственной кадастровой оценки земель возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

С 2005 г. вопросы земельного налога отражены и конкретизи­рованы в дополнениях и изменениях, внесенных в Налоговый ко­декс РФ. Федеральным законом № 141-ФЗ от 29.11.04 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Феде­рации и некоторые другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ» земельный налог уста­навливается в качестве местного налога, формирующего доходную базу местного бюджета.

Несмотря на принимаемые правовые меры в сфере землеполь­зования в новых экономических условиях, еще остается много проблем, сдерживающих практическое решение вопросов рацио­нального землепользования.

Анализ и осмысление основных этапов развития земельных отношений в нашей стране позволяют проследить закономерность происходящих процессов по реформированию системы землеполь­зования, более глубоко осознать сущность земли во всей ее много- аспектности как базового ресурса, фактора и условия градострои­тельной деятельности.